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Berner Tage 2020

Eisenbahn-Rechtsexperten setzen sich für reibungslosen internationalen Verkehr ein

Die Turmuhr in Bern
Foto: Bahn Fachverlag GmbH

Die Rechtsexperten der international fahrenden Eisenbahnen stehen vor der Herausforderung, auf die zunehmende Vernetzung der Verkehrsträger und die Digitalisierung von Prozessen und Dokumenten zu reagieren und dafür Lösungen zu finden. Mit dem „Green Deal“ der Europäischen Union kommt ein erhöhter Wettbewerbsdruck hinzu. Auf den 10. Berner Tagen des Internationalen Eisenbahntransportkomitees (CIT) wurde deutlich: Unter diesen Voraussetzungen braucht die Arbeit an der juristischen Interoperabilität des internationalen Eisenbahnverkehrs zwar ihre Zeit, aber gerade Zeit ist ein kritischer Erfolgsfaktor für die Bahnen.

Der Berner Zeitglockenturm Zytglogge ist das Wahr­zeichen der Schweizer Hauptstadt und ein starkes Symbol für die Paradoxien der Zeit – sowohl ihrer Kurz- und Wechselhaftigkeit als auch ihrer longue durée, also ihrer langsamen, aber umso nachhaltigeren Wirkung in den Tiefenstrukturen menschlicher Gesellschaften. 1170 als Wehrturm an der Westseite der Stadt gebaut, abgebrannt, wiederaufgebaut und seitdem in neuer Funktion als Zeitanzeiger inzwischen im Zentrum der Stadt gelegen, beherbergt der Zytglogge seit 1530 das berühmte Uhrwerk Kaspar Brunners.

Dieses Meisterwerk spätmittelalterlicher Handwerkskunst treibt die astronomische Uhr und das Glockenspiel des Turmes an und soll keinen Geringeren als Albert Einstein zu seiner Theorie über die Relativierung der Zeit inspiriert haben. Der Physiker wohnte Anfang des 20. Jahrhunderts in einem Haus der Berner Kramgasse. Die berühmte, in Bern 1905 entstandene Formel E=mc2 und das Bonmot, wonach ihn, Einstein, viel mehr als die Vergangenheit die Zukunft interessiere, da er in dieser nun einmal zu leben gedenke, diente den Berner Tagen 2020 des CIT als Motto.

Stand: Internationales Eisenbahnrecht

Etwa 100 Rechtsexperten der international fahrenden Eisenbahnen waren der Einladung des CIT gefolgt und diskutierten an zwei Tagen über die aktuellen Entwicklungen und Trends im internationalen Eisenbahnrecht. CIT-Vorstandsmitglied Gilles Mugnier von der französischen Staatsbahn SNCF eröffnete das Symposium und hieß zum Auftakt drei Vertreter von Organisationen willkommen, die das internationale Eisenbahnbeförderungs- und -transportrecht maßgeblich beeinflussen: Wolfgang Küpper, Generalsekretär der Zwischenstaatlichen Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF), Maurizio Castelletti, Referatsleiter bei der Generaldirektion Mobilität und Transport (DG Move) der Europäischen Kommission, und Dr. Libor Lochman, geschäftsführender Direktor des Interessenverbands Gemeinschaft der Europäischen Bahnen (CER).

Was in diesem Zusammenhang zu beachten ist: Die Eisenbahn ist nach wie vor der einzige Verkehrsträger, der nicht auf eine allgemeine, weltweit gültige Rechtslage zurückgreifen kann: Sowohl im Personen- als auch im Güterverkehr ist sie mit unterschiedlichen juristischen Ebenen konfrontiert, die sich gegenseitig beeinflussen und zum Teil überlagern. Dieses Nebeneinander der nationalstaatlichen Rechtsordnungen, des EU-Rechts und des COTIF-Rechtsregimes, einem Übereinkommen unter dem Dach der OTIF, machen die rechtlichen Harmonisierungsbestrebungen im Eisenbahnbeförderungs- und transportrecht so komplex.

Bereits in den Vorträgen, die Küpper, Castelletti sowie Lochman hielten, und in der anschließenden, von CIT-Generalsekretär Cesare Brand moderierten Podiumsdiskussion zeichneten sich die Konturen der Themen ab, die den beiden Veranstaltungstagen ihren Stempel aufdrücken sollten: Wettbewerb, Vernetzung und Digitalisierung.

Zuhörer und Podium
Knapp über 100 Rechtsexperten der international fahrenden Eisenbahnen kamen auf den Berner Tagen 2020 des CIT zusammen (Foto: Bahn Fachverlag GmbH)

Green Deal der EU: Mehr Wettbewerb

Die Ankündigung der Europäischen Kommission, kein weiteres Eisenbahnpaket zu schnüren, hat in der Bahnbranche für spürbare Erleichterung gesorgt. Auch bei den Berner Tagen wurde dies deutlich: Hatten die Rechtsexperten der Bahnen bei den Berner Tagen 2018 noch eindringlich an die Vertreter der EU plädiert, das Tempo der Gesetzgebungsverfahren zu reduzieren, konzentrierten sich die Gespräche und Diskussionen nun wesentlich stärker auf bestimmte Aspekte der Zusammenarbeit – so zum Beispiel bei den Themen Datenstandardisierung und -harmonisierung.

Gleichzeitig verschärft der so genannte Green Deal der EU die Wettbewerbssituation für die Eisenbahnen, und bei diesem Thema offenbarten sich sogleich auch die unterschiedlichen Sichtweisen der Stakeholder. So brachte Maurizio Castelletti die EU-Position zum Ausdruck, wonach die Europäische Kommission mit der Verabschiedung des 4. Eisenbahnpakets ihre Hausaufgaben gemacht habe und nun die EU-Mitgliedsstaaten und deren Bahnen gefordert seien: Das Ziel der EU, Europa bis zum Jahr 2050 zum weltweit ersten klimaneutralen Kontinent zu machen, sei eine große Chance für den Verkehrsträger Schiene. Die Eisenbahn könne in Zukunft im Zentrum eines nachhaltigen Mobilitäts- und Transportwesens stehen, doch dafür müsse sie sich wesentlich schneller entwickeln und ihre generelle Denkweise (Mindset) ändern, forderte Castelletti.

Hintergrund: Der Green Deal der Europäischen Kommission ist ein „äußerst ehrgeiziges Maßnahmenpaket für einen nachhaltigen ökologischen Wandel (…). Die zeitlich gestaffelten Maßnahmen reichen von drastischen Emissionssenkungen über Investitionen in Spitzenforschung und Innovation bis hin zum Erhalt unserer natürlichen Umwelt.“ So steht es auf der Website der Kommission. Demnach entfallen ein Viertel der Treibhausgasemissionen, die in den Staaten der EU emittiert werden, auf den Verkehrssektor und sollen bis 2050 um 90 Prozent sinken. Und das ist sicherlich eine große Chance für die Schiene, da sie lediglich für 0,5 Prozent der Verkehrssektor-Emissionen verantwortlich ist. Zum Vergleich: Auf die Straße entfällt demgegenüber knapp 72 Prozent.

Deutlich anders sieht die Situation Wolfgang Küpper: Der OTIF-Generalsekretär räumte auf Nachfrage Cesare Brands ein, dass die EU mit den Eisenbahnpaketen inzwischen zwar für eine gemeinsame rechtliche Grundlage gesorgt habe. Dies könne man von den externen Kosten, die weiter ungleich unter den Verkehrsträgern verteilt seien, aber nicht sagen. Das Thema Kostenwahrheit im Verkehr sei somit weiter offen, sagte Küpper.

Auch CER-Direktor Libor Lochman konnte sich der Sichtweise Castellettis nicht anschließen: Der gesetzliche Rahmen sei lediglich die Basis für die Wettbewerbsfähigkeit der Bahnen, aber nun müssten Mitgliedsstaaten und Wirtschaftsunternehmen auf den Plan treten, um die Infrastruktur auszubauen, Innovationen zu fördern und administrative Hürden zu senken. Der Green Deal der EU sei durch die notwendige weitere Elektrifizierung und Dekarbonisierung eine große Herausforderung für die Branche. Deshalb benötigten die Bahnen an dieser Stelle ebenso Unterstützung wie etwa bei den Themen Forschung und Entwicklung oder Investitionen.

Es stelle sich zum Beispiel die Frage, warum im grenzüberschreitenden Verkehr weiterhin Sprachkenntnisse bei den Zugpersonalen erforderlich seien, obwohl im Rahmen der Funktionalitäten des European Rail Traffic Management Systems (ERTMS) digitale Werkzeuge diese Barrieren auflösen könnten. Besonders dringend aus Sicht der Bahnen seien darüber hinaus die Themen Fahrgastrechte, durchgehendes Ticketing (trough ticketing) und die EU-weite Harmonisierung des elektronischen Informationsaustausches zwischen staatlichen Stellen und Unternehmen (electronic Exchange of Freight Transportation Information – eFTI), sagte Lochman.

Foto mit Turm und zwei Uhren
Der Berner Zeitglockenturm Zytglogge ist das Wahrzeichen der Schweizer Hautpstadt (Foto: Bahn Fachverlag GmbH)

Informationsströme: Mehr Vernetzung

Die Bemühungen um die Harmonisierung und Vernetzung elektronischer Informationsflüsse ist ein sinnfälliges Beispiel dafür, dass sich die Zusammenarbeit der europäischen Institutionen und der Bahnbranche in den vergangenen zwei Jahren verbessert hat: So sah sich zum Beispiel Libor Lochman bei den Berner Tagen 2018 noch gezwungen, im Namen der CER vor allzu weitreichenden Forderungen der EU-Kommission an die Unternehmen zu warnen, geschäftssensible Daten zu veröffentlichen. Nun aber sieht die Branche inzwischen offensichtlich auch die Chancen solcher Initiativen.

Umgekehrt scheint auch die EU die Interessen der Branche stärker im Blick zu haben: So betonte Annika Kroon von der DG Move bei ihrer Vorstellung der Aktivitäten des von der Kommission ins Leben gerufenen DTLF-Forums (DTLF – Digital Transport and Logistics Forum), dass es hierbei um den Austausch von Informationen gehe, die bereits veröffentlicht, aber eben noch in vernetzter Form vorlägen. Unter dem Dach des DTLF wird unter anderem die erwähnte eFTI-Regulierung realisiert, mit der der Informations- und Dokumentenaustausch zwischen staatlichen Behörden und den Transportunternehmen im Güterverkehr digitalisiert werden soll. Die Bahnbranche steht dieser Initiative aufgeschlossen gegenüber, da lückenlose digitale Informationsströme Effizienzgewinne versprechen – insbesondere im multimodalen und grenzüberschreitenden Verkehr.

Transparente, standardisierte Informationsströme unterstützen also die Vernetzung der Bahnen und darüber hinaus auch die mit anderen Verkehrsträgern. Das wiederum verbessert die Wettbewerbsfähigkeit der Bahn. Nicht umsonst listet das CIT unter den 10 Schlüsselprioritäten, die die Organisation sich bis zum Jahr 2025 auf die Fahnen geschrieben hat, das Thema „Gesetzliche Lösungen für Multimodalität“ auf Platz 3, direkt hinter „Digitalisierung“ und „Produkte für ein Wettbewerbsumfeld“. Dr. Erik Evtimov betonte in diesem Zusammenhang die große Bedeutung des multimodalen Rahmens solcher Standardisierungsvorhaben wie eFTI. Nur wenn die Informationsströme mehrerer beziehungsweise möglichst aller Verkehrsträger vernetzt würden, könnten auch die Bahnen für entsprechende Produkte für lückenlose Transport- und Beförderungsketten sorgen, sagte der Stellvertretende Generalsekretär des CIT.

Eisenbahnrecht: Mehr Digitalisierung

Standardisierte Informationsströme auf elektronischer Basis sind eine Komponente unter vielen bei der Entwicklung des Eisenbahnrechts zu einem lückenlosen System auf digitaler Basis – so wie es seit der Kodifikation des römischen Rechts unter Kaiser Justinian vor rund 1.500 Jahren auf dem Trägermedium Papier der Fall ist. Bei den Berner Tagen zeigte sich deutlich, wie komplex diese Transformation ist und sein wird: Insbesondere die dafür erforderliche Harmonisierung der juristischen in die binäre Computersprache und die rechtliche Anerkennung digitaler Dokumente entpuppen sich hierbei als große Herausforderungen.

So bezeichnete OTIF-Generalsekretär Wolfgang Küpper die Digitalisierung der einheitlichen Rechtsvorschriften über die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern (CIM) als eine der Schlüsselaufgaben für die Zukunft. So wird seit mehreren Jahren bei der Weiterentwicklung des elektronischen Frachtbriefes für die CIM-Rechtsvorschriften von der funktionalen Gleichwertigkeit (gemäß Artikel 6 § 9 CIM) von papierenen und digitalen Dokumenten ausgegangen. Ob das aber in Zukunft ausreichen wird, ist eine offene Frage.

CIT-Generalsekretär Cesare Brand zum Beispiel stellte zum 20jährigen Jubiläum der COTIF-Rechtsvorschriften Ende des vergangenen Jahres die Frage, ob im „digitalen Umfeld die Forderung nach der funktionalen Äquivalenz noch adäquat“ sei: So werde es in der künftigen digitalen Welt nur noch vordefinierte Datensätze geben, die elektronisch übermittelt werden. Die IT-Systeme würden inter­operabel sein und im Prozess nicht mehr zwingend Schnittstellen haben, die man einfach ausdrucken könne, schrieb Brand im quartalsweise erscheinenden Info-Brief des CIT.

Cesare Brandt auf dem Podium
CIT-Generalsekretär Cesare Brand unterstrich die gute Zukunftsperspektive für die Bahnen im neuen Jahrzehnt (Foto: Bahn Fachverlag GmbH)

Dass Juristen und Informatiker bislang noch keine gemeinsame Sprache gefunden haben, stellte auf den Berner Tagen neben einigen anderen Referenten auch Professor Christoph Müller von der Universität Neuchâtel heraus. Müller veranschaulichte dies am Beispiel der so genannten Smart Contracts, also Computerprogrammen, die automatisiert, dezentralisiert und verschlüsselt juristische Prozesse abbilden. Die derzeit populären Blockchain-Anwendungen sind dafür laut Müller eine, aber nicht die einzig mögliche Methode. Die angesprochenen Übersetzungsschwierigkeiten beträfen vor allem qualitative Elemente der juristischen Fachsprache: Es sei die Frage, wie man juristische Begriffe wie „Ermessen“ oder „Guter Glaube“ in binäre Zahlen umwandeln könne. Dies sei auch der Grund dafür, warum bislang nur streng standardisierte Prozesse für Smart Contracts in Frage kämen, sagte Müller.

Eine weitere Herausforderung ist die Frage nach der Beweiskraft digitaler Dokumente: So haben Recherchen des CIT ergeben, dass deren Anerkennung national und sehr unterschiedlich geregelt ist. Dies sei ein Grund dafür, warum die Digitalisierung der Frachtbriefe für den Güterverkehr nur schleppend vorankomme. Auch im Personenverkehr sei die Sachlage vergleichbar.

Erik Evtimov, Stellvertretender Generalsekretär des CIT, betonte in diesem Zusammenhang die zentrale Frage, ob man digital gesetztes Recht im Zweifel auch durchsetzen könne. Neben dem materiellen Recht sei hierbei zum Beispiel auch das Verfahrensrecht zu beachten. Letzteres sei in den Staaten der EU unterschiedlich geregelt; deshalb müsse man bei den nächsten Berner Tagen im Jahr 2022 beginnen, mit den Richtern über Fragen der Verfahrensgestaltung zu diskutieren, sagte Evtimov und verwies somit auch bei dieser Frage auf die wichtige Rolle von Harmonisierungsprozessen bei der Digitalisierung des Eisenbahnrechts.

Fazit und Abschluss

Cesare Brand hob in seinem Fazit zum Abschluss der Berner Tage die Chancen heraus, die der Green Deal der Europäischen Union der Bahnbranche verschaffen könnte: Ein Jahrzehnt der Eisenbahn sei im Bereich des Möglichen. Außerdem sei es eine gute Nachricht für die Branche, dass die EU-Kommission kein 5. Eisenbahnpaket schnüren werde, sagte der Generalsekretär des CIT.

Obwohl die Eisenbahn nicht die schnellste aller Branchen sei, könne doch einiges getan werden, kam Brand auch auf den kritischen Erfolgsfaktor Zeit zu sprechen: Das CIT könne seinen Beitrag leisten, daran mitzuarbeiten, einen stabilen rechtlichen Rahmen zu entwickeln und konsequent an der Digitalisierung und der Neu-Gestaltung von Prozessen, zum Beispiel im Bereich After Sales, zu arbeiten, sagte der Generalsekretär des CIT abschließend.


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